Original: http://eumigrationlawblog.eu/frontex-human-rights-responsibility-and-access-to-justice/
Dr Melanie Fink, posztdoktori kutató, a Leideni Egyetem Europa Intézete; szerzője Frontex and Human Rights: Responsibility in ‘Multi-Actor Situations’ under the ECHR and EU Public Liability Law (Frontex és emberi jogok: Felelősség a „Több szereplős helyzetekben” az EJEE és az EU nyilvános felelősségről szóló törvény értelmében) (Oxford University Press 2018).
A Frontex megalakulása óta az emberi jogi felelősségvállalás kérdése vitatott és bizonytalan. Ennek számos hátránya van. Egyrészről, ha a jogellenes magatartásból nem következnek egyértelmű következmények, ez aláássa a törvény megelőző hatását. Ha a Frontex és a műveletben részt vevő tagállamok megoszthatják a vádat egymás között, akkor kevésbé lehetnek motiváltak, hogy biztosítsák az emberi jogi törvények betartását. Másrészt a bizonytalanság gyengíti a jogsértés áldozata helyzetét is, mivel a peres eljárás megindításához szükség van annak ismeretére, hogy az egyes szereplők milyen szerepet játszottak egy adott jogsértés vonatkozásában, és hogy ez mennyire releváns a felelősségvállalás szempontjából.
A könyvemen közzétett néhány megállapításra támaszkodva ez a bejegyzés megvitatja, hogy a Frontex felelős-e az emberi jogi jogsértésekért, amelyek tevékenysége során felmerülnek, és hogyan lehetne javítani az egyéneknek a felelősség hivatkozására szolgáló mechanizmusokhoz való hozzáférését.
A Frontex felelős az emberi jogok megsértéséért?
Maga a Frontex általában elkerüli a felelősség kérdését. Lényegében rámutatva koordináló szerepére és a helyszínen végrehajtó hatalommal rendelkező személyzet hiányára, az alapvető jogokkal kapcsolatos felelősségi köröket meghatározza a tagállamokkal (lásd például itt és itt). Ez megkerüli azt a kérdést, hogy a Frontex betartja-e pozitív kötelezettségeit, vagyis a mulasztásokkal kapcsolatos felelõsségét. Az emberi jogi jogszabályok kötelezik a Frontexet minden ésszerű intézkedés megtételére az egyének emberi jogi kockázatokkal szembeni védelme érdekében, amelyet az ügynökség ismert vagy tudnia kell. Noha ezt az EU alapjogi jogszabályai kifejezetten nem írják elő, a CFR 53.(3) cikkének bekezdése előírja az EU jogának, hogy garantálja az ECHR-vel azonos szintű védelmet, amelyet már régóta védelmi kötelezettségekre rónak. A Frontex pozitív kötelezettségeit az EBCG rendelet 80. cikke is megismétli, amely előírja, hogy az Európai Határ- és Parti Őrség garantálja az emberi jogok tiszteletben tartását. Más szavakkal, a Frontexnek ésszerű erőfeszítéseket kell tennie annak biztosítása érdekében, hogy minden résztvevő – nem csak a saját alkalmazottai – az emberi jogokkal összhangban cselekedjen.
Ésszerű azok az intézkedések, amelyek valódi kilátásuk lehetnek a kár mérséklésére, és amelyek nem rónak aránytalan terhet a Frontexre (lásd például itt). Gondoljon olyan intézkedésekre, mint a vélemények közlése a fogadó tagállammal a Frontex koordinációs tisztviselőjén keresztül, a pénzügyi támogatás visszavonása, a közös művelet felfüggesztése vagy befejezése, vagy a helyszíni fellépés pozitív befolyásolása – például informális tanácsadás útján. Általános szabály, hogy minél nyilvánvalóbb és tartósabb az emberi jogok megsértése, annál aktívabban számíthat a Frontex arra, hogy intézkedéseket hozzon annak megakadályozására vagy megállítására. Ha ezt nem sikerül megtenni, emberi jogi felelősséget vállal.
A Frontex ragaszkodása ahhoz, hogy puszta koordinátor legyen, tehát régóta nem tudta megragadni tevékenységeinek teljes valóságát és az abból fakadó emberi jogi kötelezettségeket. Ugyanakkor a közelmúltbeli fejlemények a saját szabványaik alapján még inkább fenntarthatatlanná teszik ezt az érvet, és valószínűbb, hogy felelősséget vállal a kiküldött személyzet tetteiért. Az EBCG-rendelet 2019. évi felülvizsgálata (lásd az I. mellékletet) egy 10 000 határőrből álló állandó testületet vezetett be, amely részben valódi végrehajtó hatáskörrel rendelkező valódi uniós határőrökből áll (szemben a Frontex rendelkezésére bocsátott tagállami határőrökkel). Mivel a Frontexnek saját határőrsége lesz a helyszínen, és így vezeti az első európai egyenruhás szolgálatot, amelynek tevékenysége felelõsségét vonja maga után, alapvetõ fontosságú, hogy az egyének számára lehetõségeket teremtsenek a Frontex felelõsségének hivatkozására a bíróságon.
A Frontex felelősségvállalása
A legnagyobb probléma továbbra is a Frontex elszámoltatásához szükséges mechanizmusokhoz való egyéni hozzáférés. Hosszú küzdelem a javulásért az egyéni alapjogi panaszok mechanizmusának bevezetése 2016-ban. Ez lehetővé teszi mindenkinek, akinek a jogait a Frontex mûvelete során kiküldött személyzet fellépése sérti, panaszt nyújthat be az ügynökséghez. A mechanizmus kiderült, hogy nem felel meg a várakozásoknak. Ennek egyik oka az volt, hogy a tagállami személyzet tevékenységével kapcsolatos valamennyi panaszt érdemi felülvizsgálat nélkül továbbították a tagállamoknak. Nagyon összhangban a Frontex saját felelősségére vonatkozó általánosabb megközelítésével összhangban, a repedések során a Frontex pozitív kötelezettségeinek nem teljesítésére vonatkozó állítások estek át. 2019-ben a vonatkozó rendelkezést (jelenleg az EBCG-rendelet 111. cikke) módosították, hogy kifejezetten lehetővé tegyék az egyének számára, hogy panaszt tegyenek „a közös műveletben részt vevő alkalmazottak cselekedetei vagy mulasztása ellen”. Ez a kicsi, gyakran figyelmen kívül hagyott változás jelentősen növelheti az egyének lehetőségeit a Frontex elszámoltatására. Ennek ellenére a panaszkezelési mechanizmus nem minősül hatékony jogorvoslatnak az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke értelmében, mivel nem bírósági jellegű, hanem a Frontex számára belső.
Végül sokkal határozottabb fellépésre van szükség. Ideális lenne új mechanizmus létrehozása – például az EU alapvető jogokkal kapcsolatos panaszkezelési eljárása -, de a jelenlegi mechanizmusok adaptálására is nagy lehetőségek vannak. Ez a Frontex alapvető jogokkal kapcsolatos panaszkezelési mechanizmusának további módosítását vonhatja maga után annak érdekében, hogy a döntéshozatalt az ügynökség irányításától független testületnél helyezzék el, és lehetővé tegyék a megsemmisítés iránti kereset (TFEU 263. cikk) alapján a Bírósághoz fordulást, hasonlóan például a az Európai Vegyianyag-ügynökség határozatainak a REACH rendelet 94. cikke szerinti megtámadása. Mivel az egyénileg hozzáférhető bírói felelősségvállalási mechanizmusok hiánya az uniós jog általánosabb kihívása, egy másik lehetőség a meglévő eljárások, például a kártérítési keresetek újraértelmezése, hogy azok alkalmasabbak legyenek az emberi jogi jogorvoslatokra (erről a témáról lásd a Német Jogi Lap 21. számú, 3. kiadásában szereplő cikkem). Mindenesetre a külső felülvizsgálat elengedhetetlen, ami magában foglalja az EU-nak az ECHR-hez való csatlakozás prioritásként történő meghatározását.
Az elszámoltathatósági mechanizmusokhoz való hozzáférés biztosítása sürgető nemcsak azért, mert a Frontexnek lesz saját határőre. A Frontex, az EU területén kívül 2019. májusában, az albán-görög határon elindította az első közös műveletét, és folytatja a harmadik államokkal folytatott együttműködésének fokozását, amely tevékenység új emberi jogi kockázatokkal és kihívásokkal jár. Noha van némi ellenőrzés az emberi jogok teljesítése és a tagállamok által rendelkezésre bocsátott jogorvoslatok felett (gondoljunk például az ügynökség nyomon követési lehetőségeire az EBCG-rendelet 111. cikke alapján, vagy általánosságban a Bizottságnak a szerződések őreként fennálló hatásköre felett 17(1) TEU) ez kevésbé érvényes a harmadik államokkal szemben. Ez még fontosabbá teszi annak tisztázását, hogy a Frontex miként biztosítja az emberi jogok összeegyeztethetőségét ebben az összefüggésben, és hogyan kell az egyéneknek jogorvoslatot igényelni, ha erre nem kerül sor.
Rövid távú megoldások
Az alapvető jogok elszámoltathatósági mechanizmusának módosítása és létrehozása széles körű konszenzust igényel a tagállamok között, amelyet a jelenlegi politikai helyzetben nehéz elérni. Vannak azonban olyan egyszerű intézkedések is, amelyek messzire vezethetnek az akadályok megszüntetésében az egyének számára a Frontex elszámoltatására. Ezek egyike az átláthatóság.
Amikor az emberi jogok megsértése a Frontex tevékenységeivel összefüggésben történik, számos tényezőre van szükség, amelyek jellemzően relevánsak a felelősség meghatározása szempontjából: hatalom (Ki határozta meg, parancsolta, irányította vagy más módon döntött a magatartás során, amely jogsértés?), tudás (Ki tudta, vagy tudnia kellett volna a jogsértésről?), és a megelőzés lehetősége (Ki volt kompetens és ténylegesen képes volt megakadályozni a jogsértést?).
E kérdések megválaszolása a Frontex közös műveletei esetében szükségtelenül nehéz. Ennek egyik oka az alkalmazandó jogi keret széttöredezettsége. Az összes szereplő szerepét és hatáskörét meghatározó szabályok széles körű dokumentumokban vannak eloszlatva – az EBCG-rendelet, az egyes közös műveletek gyakorlati szempontjait részletező operatív tervek, az operatív tervek kézikönyvei és az operatív tervek számos melléklete. Önmagában ezek egyike sem írja le kellő részletességgel az összes szereplő szerepét és tekintélyét ahhoz, hogy teljes képet kapjanak a kihelyezett erőforrások feletti tekintélyükről. A fő akadály azonban az, hogy az alapvető dokumentumok nem nyilvánosak. Ez különösen az operatív tervek kulcsfontosságú részeire vonatkozik, amelyek az érintett szereplők konkrét felhatalmazásának és döntéshozatali hatásköreinek a legrészletesebb leírását tartalmazzák. Még kérésre is csak részben bocsátják rendelkezésre, csak befejezett műveletekhez és csak az EU polgárainak (egy nemrégiben eldöntött eset rávilágít a Frontexnek a dokumentumokhoz való hozzáférést megtagadó határozatok megtámadása során felmerülő nehézségekre).
Ezért el kell készíteni egy olyan dokumentumot, amely átfogó és egyértelmű módon bemutatja, hogy mit csinál a közös művelet során, beleértve a parancsnoki láncokat és a beavatkozási lehetőségeket, valamint a döntéshozatal befolyásolását. Ez egyáltalán nem szokatlan, és létezik például az EU közös biztonság- és védelempolitikai műveleteinek összefüggésében. Fontos szempont, hogy ennek a dokumentumnak nem kell tartalmaznia sem érzékeny információkat, például a működési területet vagy az alkalmazott konkrét módszereket, sem az adott műveletben részt vevő személyek nevét vagy egyéb adatait. Ezért nincs ok arra, hogy azt teljes körűen és feltétel nélkül nyilvánosságra hozzuk. Mivel a peres eljárás indításához az egyes érintett szereplők szerepének és hatásköreinek ismerete szükséges, ez az egyszerű intézkedés jelentősen javíthatja az egyének jogorvoslati lehetőségeit.
Záró megjegyzések
Mint a legutóbbi események ismét bebizonyították, a Frontex feladatainak jellege miatt szükség lehet arra, hogy olyan helyzetekben vegyen részt, amelyek emberi jogi aggályokat vetnek fel. Egy, a határigazgatással kapcsolatos tapasztalattal rendelkező európai ügynökség fontos szerepet játszhat, mivel az Unió helyszíni szemmel látja el, hogy méltósággal és méltósággal és az EU alapjául szolgáló értékekkel összhangban (az 2 TEU cikke) az EU külső határainál kezeljék az embereket tisztelet – méltósággal és tisztelettel. Ahhoz azonban, hogy ez a lehetőség valósággá váljon, elengedhetetlen, hogy az emberi jogok és az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés prioritássá váljanak a Frontex felállítása és napi működése során. Hosszú távon ehhez az EU jogalkotójának határozott fellépése szükséges. De addig a Frontex jelentõsen hozzájárulhat e cél eléréséhez azáltal, hogy elismeri felelõsségét és biztosítja az átláthatóságot.
